Информационный ресурс регионального экспертного сообщества Республики Карелии

С 1 января 2015 года вступил в действие Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» № 442-ФЗ. Он заменил законы «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», действовавшие с 1995 года. По замыслу авторов закона, он должен создать, наконец, стимулы для формирования реального рынка социальных услуг в России, на котором до сих пор единственным законным агентом было само государство. Удалось ли реализовать эту идею на практике?

Несмотря на имеющийся спрос на социальные услуги по разнообразию видов, способов и форм их предоставления, государственная монополия существенно ограничивала предложение и развитие этого рынка. Что же нового появилось в связи с принятием закона? Во-первых, в сфере социального обслуживания были созданы институциональные основы для партнерства государства и других агентов – коммерческих и некоммерческих организаций и появился, наконец, рынок социальных услуг. Вторым важным элементом этой законодательной инновации стало начало формирования новых моделей менеджмента в сфере социальных услуг, что по аналогии с менеджментом в рыночной сфере, – позволяет сбалансировать соотношения спроса и предложения.

С появлением платных форм предоставления социальных услуг их спектр не в полной мере удовлетворил имеющийся спрос (как по количеству, так и по качеству). По-прежнему остры проблемы доступности социальных услуг для нуждающихся граждан, проживающих на отдаленных территориях. Эта проблема выступила отправной точкой для оценки спроса на социальные услуги со стороны нуждающихся групп населения, проживающих на отдаленных территориях, и степени его удовлетворения. Такое исследование было проведено учеными Института экономики КарНЦ РАН в 2013–2014 годах, результаты которого здесь представляем.

Социологическое исследование проводилось учеными института совместно с Благотворительным фондом «Утешение» в рамках международного проекта «Социальные услуги по обе стороны границы». Площадками для исследования стали поселения Пряжинского, Суоярвского и Олонецкого районов Республики Карелия, а целевая выборка формировалась из граждан пожилого возраста, инвалидов, многодетных семей, находящихся в кризисной ситуации и других категорий граждан.

Исследование проводилось в городских и сельских населенных пунктах (как в самих районных центрах, так и в отдаленных более чем на 40 км от центра) в два этапа. На первом этапе проекта было опрошено 410 респондентов – клиентов центров социального обслуживания, на втором этапе количество опрошенных составило 450 человек. Между этапами исследования на территориях было реализовано внедрение новых социальных технологий: «тревожная кнопка», «мобильные бригады», «детский телефон доверия». Эффект от данных технологий был оценен на втором этапе исследования. «Профили» и зоны социального неблагополучия.

«Профили» и зоны социального неблагополучия

Результаты исследования позволяют говорить о том, что один из ведущих факторов, определяющих структуру потребления социальных услуг, – сложившаяся демографическая структура населения сельских территорий. Среди потребителей доминируют одинокие пенсионеры (преимущественно женщины), а также семьи с детьми, половина из которых – неполные семьи.Важнейший фактор развития социального обслуживания в отдаленных сельских поселениях связан с уровнем и особенностями социального неблагополучия. Анализ социально-демографического «профиля социального неблагополучия» показывает, что, наряду с многочисленными семьями пенсионеров и пенсионеров с иждивенцами, в воронку социального неблагополучия попадают и семьи с работающими членами.

Получается, что несбалансированная социально-демографическая структура населения отдаленных сельских поселений усугубляется усилением социального неблагополучия. В результате неизбежным следствием становится формирование в Республике Карелия (причем, не только в ней, но и в других аналогичных регионах) целых территориальных зон повышенного социального неблагополучия. Особенно отчетливо они видны в отдаленных сельских поселениях.

Особенности и проблемы потребления социальных услуг.

Потребление социальных услуг жителями зависит от сочетания ряда факторов, среди которых можно выделить внешние, связанные с состоянием института социальных услуг и принятыми в обществе социальными стандартами, и внутренние – личностные и характер нуждаемости.

Поводом к обращению в социальное учреждение за социальной поддержкой преимущественно служат рекомендации социальных работников комплексных центров социального обслуживании населения, а также советы родственников, друзей, соседей, которые, как правило, хорошо осведомлены о жизненных проблемах своих близких и принимают посильное участие в их решении (Рис.1).

Рис. 1. Кто помог стать получателем социальных услуг?

Значительная часть респондентов высоко оценивают эффективность органов соцобслуживания в решении своих жизненных проблем (рис. 2). Однако почти четверть клиентов социальных служб (20-25%%) столкнулись с разными препятствиями (доступность услуги, открытость информации о социальных услугах, удобство и комфортность условий получения услуги, и т.п.) и смогли решить свои проблемы лишь частично, или вовсе не решили. Указанная ситуация позволяет утверждать, что в настоящее время сохраняется рассогласование между спросом на социальные услуги и их предложением.

Изучение динамики потребления социальных услуг населением за последние годы позволила выявить следующие тенденции:

-     наблюдается увеличение круга учреждений и организаций, оказывающих социальные услуги;

-     растет число вынужденных отказов некоторых клиентов от социальных услуг с переходом к использованию помощи родственников; чаще всего это объясняется расширением платных форм обслуживания и снижением качества услуг;

-     наблюдается сокращение набора предоставляемых государством социальных услуг, обусловленное недостаточной численностью специалистов и социальных работников по месту проживания граждан.

Рис. 2. Ситуации, с которыми сталкивались клиенты
при обращении в социальные службы

Исследование выявило, что особенностью потребления социальных услуг жителями сельских отдаленных поселений является узкий спектр и простейшие формы потребляемых социальных услуг, ориентированных на физиологическое выживание в условиях низкой комфортности жизни и существующими ограничениями. Например, доминирование социально-бытовых услуг в общей структуре полученных услуг достигает почти 70%. К наиболее востребованным социально-бытовым услугам относятся: уборка жилья, доставка воды, продуктов и дров. Также достаточно востребованы оплата услуг ЖКХ. Гораздо реже – оформление официальных документов и доставка почты.

Удовлетворенность социальным обслуживанием.

Характерной особенностью потребления социальных услуг является высокий уровень удовлетворенности клиентов – более 80% респондентов дали высокую оценку предоставленным услугам. Исследование показало, что такой высокий процент удовлетворенности социальными услугами сложится благодаря трем причинам:

-     распространению невысоких потребительских стандартов среди сельского населения, особенно среди представителей старших возрастов;

-     среди клиентов с существенными ограничениями жизнедеятельности социальная услуга приобретает характер сверхценности;

-     для одиноких граждан контакт с социальным работником имеет дополнительное коммуникативное значение.

Неудовлетворенность соцуслугами, как правило, обусловлена недостаточной оснащенностью социальных служб, недоступностью услуг, высокой стоимостью социальной услуги, отсутствием специалистов, низким качеством услуг.

При недоступности социальных услуг, 37% опрошенных жителей решают проблемы своими милами, 36% жителей – обращаются к друзьям, родственникам, соседям, знакомым, 29% – обращаются в учреждения, а 25% – к частным лицам, 10% жителей – ничего не предпринимают.

В чем причины недоступности социальных услуг?

В перечень причин недоступности необходимых социальных услуг по месту проживания, составленный на основе оценок обследованных респондентов, входит: отсутствие служб (63,7%), высокая стоимость услуг (33%), недостаточная оснащенность социальных служб (27%), отсутствие необходимых специалистов (19,7%), отсутствие специалистов высокой квалификации (5%) (рис. 3).

В структуре труднодоступных, как и в структуре потребляемых услуг, доминируют социально-бытовые (прежде всего, транспортные социальная прачечная, баня, парикмахерские услуги), а также социально-медицинские услуги и услуги по поддержанию жилищной среды. В меньшей степени, но представлены также такие, как психолого-педагогические, социально-экономические, социально-правовые, социально-культурные.

Рис. 3. Причины недоступности необходимых социальных услуг

Среди первоочередных труднодоступных социально-медицинских услуг выделяются следующие: плановые профилактические осмотры и обследования на дому, консультации врачей-специалистов, стационарное и санаторное лечение. К сожалению, труднодоступность, с одной стороны, и необходимость медицинских услуг, с другой стороны, часто приводит к клиентскому запросу мест в доме престарелых.

Выявленные в ходе проведенного исследования проблемы рассогласования спроса и предложения на рынке социальных услуг приводят к обращениям в альтернативные службы и организации социальной поддержки. В качестве наиболее популярных у граждан альтернативных служб и организаций выступают: ближайшее социальное окружение (местная администрация, волонтеры), православный приход, местные предприниматели, религиозные организации, благотворительные фонды, некоммерческие организации.

Как жители воспринимают инновации в сфере социальных услуг?

В ходе исследования также оценивалось отношение жителей к таким инновациям в сфере социальных услуг, как тревожная кнопка, мобильная бригада и телефон доверия. Из них к наиболее известным среди клиентов и наиболее популярным относится тревожная кнопка. Информированы о мобильных бригадах и телефоне доверия не более 40% клиентов. Еще меньшая доля населения пользовались ими на практике (3,8% и 0,8% соответственно).

Известно, что между моментом внедрения инновации и периодом заметного роста ее эффективности лежит определенный временной лаг. Можно предположить, что со временем будет наблюдаться рост показателей эффективности этих инноваций.

Определенным аргументом в пользу этого предположения могут служить полученные в рамках исследования оценки качества социального обслуживания. В частности, самые высокие оценки получил критерий «доброжелательность и компетентность персонала», самые низкие – «удобство и комфортность получения услуг».

Выводы.

С учетом тенденции миграционного оттока активных групп населения из сельской в городскую местность неизбежным следствием становится формирование территориальных зон повышенного социального неблагополучия, наиболее отчетливо представленных в отдаленных сельских поселениях. В Республике Карелия это отчетливо видно.

Результаты исследования демонстрируют узкий спектр и простейшие формы потребляемых населением отдаленных населенных пунктов Республики Карелия социальных услуг, ориентированных на физиологическое выживание в условиях низкой комфортности жизни и ограничениями жизнедеятельности граждан, нуждающихся в социальной поддержке.

Наблюдается постоянный устойчивый спрос на социально-бытовые, социально-медицинские и социально-экономические услуги.

В ходе исследования на фоне доминирования простейших форм соцуслуг выявлен высокий уровень удовлетворенности клиентов социальными услугами, что связано с невысокими потребительскими ожиданиями сельского населения.

Рассогласование спроса и предложения на сложившемся рынке социальных услуг сопровождается формированием альтернативных структур, организаций и служб, обеспечивающих имеющийся разрыв. Это говорит о постепенном формировании рынка социальных услуг и вовлечении в его орбиту негосударственных структур, в том числе коммерческих. Кроме того, наблюдается практика разделения сфер деятельности между альтернативными структурами, что свидетельствует о сегментации предложения на рынке социальных услуг.

В отдаленных населенных пунктах законодательно установленные нормы времени на оказание социальных услуг не сопоставимы с трудозатратами, которые несут социальные работники, что существенным образом снижает эффективность их работы и затрудняет процесс формирования безбарьерной среды.

В юридическом плане появилась проблема соответствия социального работника новым квалификационным требованиям. В частности, сегодня закон требует наличия диплома «социальный работник». В отдаленных поселениях эта проблема может стать не преодолимой, а значит поставить под угрозу решение важнейших социальных функций со стороны государства.

Наличие значительного рассогласования между сформированными высокими потребностями населения в социальных услугах и суженным спектром реальной практики их потребления требует разработки новой модели социального обслуживания населения.

В целом можно констатировать, что в отдаленных поселениях Республики Карелия социальные службы сталкиваются с рядом проблем институционального, финансового, материально-технического и кадрового характера. На этом фоне низкий уровень притязаний со стороны получателей социальных услуг закрепляет суженную модель социального обслуживания, основную на низкой степени доступности многих необходимых услуг.

Морозова Татьяна Васильевна

Козырева Галина Борисовна

Белая Раиса Васильевна